Wat zijn aandachtsgebieden? Wij leggen het uit!
Binnen het domein externe veiligheid maken we gebruik van aandachtsgebieden om het risico bij ruimtelijke ontwikkelingen nabij risicovolle activiteiten af te wegen. Bij externe veiligheid gaat het om risico’s die ontstaan door het vervoer, de opslag en gebruik van gevaarlijke stoffen, en het in werking hebben van windturbines en luchthavens. Bij de beoordeling van het risico van deze activiteiten kijken we naar de directe dodelijke gevolgen van een ongeval met gevaarlijke stoffen voor mensen in de omgeving. Dit risico bestaat enerzijds uit de kans dat een ongeval plaatsvindt en anderzijds uit het effect daarvan.
Het risico bekijken we vanuit twee verschillende invalshoeken, het plaatsgebonden risico (de kans dat een individu dodelijk slachtoffer wordt) en het groepsrisico (de kans dat een groep van tien of meer mensen dodelijk slachtoffer wordt). Sinds de Modernisering Omgevingsveiligheid (onderdeel van de invoering van de Omgevingswet) gaan we anders om met het groepsrisico, namelijk aan de hand van aandachtsgebieden. In dit artikel leggen we uit wat aandachtsgebieden zijn, waarom ze nodig zijn, hoe ze in de praktijk werken en wat overheden en bedrijven hiermee moeten.
Wat zijn aandachtsgebieden?
Aandachtsgebieden geven aan waar mensen in gebouwen, zonder aanvullende maatregelen, onvoldoende beschermd kunnen zijn tegen brand, explosie of een gifwolk als gevolg van een ongeval met gevaarlijke stoffen bij een risicovolle activiteit in de omgeving. De kans op een ongeval is erg klein, maar de effecten kunnen enorm zijn. Aandachtsgebieden zijn contouren rond een risicovolle activiteit die aangeven tot waar deze effecten levensbedreigend zijn. Een voorbeeld van een risicovolle activiteit is bijvoorbeeld een tankstation met LPG, een boerenerf met propaantank, een opslaghal met gevaarlijke stoffen, een ondergrondse aardgasleiding en het vervoer van ketelwagens over het spoor. Bij een ongeval met een dergelijke activiteit kunnen de volgende effecten ontstaan: brand (hittestraling), explosie (overdruk) of gifwolk (dodelijke concentratie).
Elk effect kent zijn eigen aandachtsgebied; brandaandachtsgebied, explosieaandachtsgebied en gifwolkaandachtsgebied. Het vulpunt bij een LPG-tankstation kent bijvoorbeeld een brandaandachtsgebied met een contour van 60 meter en een explosieaandachtsgebied met een contour van 160 meter. In bijlage VII van het Besluit kwaliteit leefomgeving (hierna Bkl) staan alle risicovolle activiteiten opgenomen en staat aangegeven welke aandachtsgebieden hierbij horen. Op de Atlas Veiligheid staan alle risicovolle activiteiten en aandachtsgebieden in ons land ingetekend. Binnen deze aandachtsgebieden voor kwetsbare gebouwen en locaties rekening worden gehouden met het zogenaamde groepsrisico (art. 5.15 Bkl).
We kennen drie soorten kwetsbaarheid; zeer kwetsbare gebouwen, kwetsbare gebouwen en locaties en beperkt kwetsbare gebouwen en locaties. In bijlage VI van het Bkl staat aangegeven welke mate van kwetsbaarheid een bepaald gebouw of locatie is toebedeeld. Gebouwen waar veel verminderd zelfredzamen aanwezig zijn, zoals ouderen of kinderen, worden als zeer kwetsbaar gezien. Gebouwen en locaties waar veel mensen aanwezig zijn en/of waar mensen gedurende langere tijd verblijven, worden als kwetsbaar beschouwd. Voorbeelden hiervan zijn woningen en grote evenemententerreinen. Alle andere gebouwen en locaties worden als beperkt kwetsbaar gezien.
Waarom zijn aandachtsgebieden nodig?
Het groepsrisico is de kans dat een groep van tien of meer mensen tegelijkertijd dodelijk slachtoffer wordt van een ongeval met gevaarlijke stoffen. Onder het oude omgevingsrecht was het in veel gevallen verplicht om deze kans te berekenen als er een nieuwe risicovolle activiteit met zogenaamd invloedsgebied, of een nieuwe ruimtelijke ontwikkeling in het invloedsgebied van een risicovolle activiteit werd geprojecteerd. Dat is na de Modernisering Omgevingsveiligheid niet meer het geval.
De berekeningen leiden namelijk tot abstracte grafieken en risicogetallen die voor betrokkenen zonder specialistische kennis van externe veiligheid moeilijk te begrijpen en te interpreteren zijn. Het gesprek voeren over wanneer we het veilig genoeg vinden is daarmee lastig. De grafieken en risicogetallen zijn als gevolg lastig te vertalen naar veiligheidsbeleid en ontwerpprincipes. Daarnaast werd vaak het gesprek over veiligheid, wellicht onterecht, niet meer gevoerd wanneer het berekende groepsrisico lager was dan de referentiewaarde.
Sinds de Modernisering Omgevingsveiligheid hoeven we het groepsrisico niet meer te berekenen, omdat we met behulp van vooraf gedefinieerde aandachtsgebieden vooral kijken naar de effecten. Tot slot zijn aandachtsgebieden in veel gevallen kleiner van omvang dan de voorgaande invloedsgebieden die we onder het oude omgevingsrecht kenden. Dat komt doordat de begrenzing van aandachtsgebieden daar ligt waar mensen, die zich binnenshuis bevinden, nog dodelijk slachtoffer kunnen worden. Voorheen lag deze begrenzing daar waar mensen buitenshuis nog dodelijk slachtoffer konden worden. Het gesprek over veiligheid heeft echter, op een dergelijke grote afstand van de risicovolle activiteit, geen meerwaarde door de minimale effecten.
Waar ligt de uitdaging voor gemeenten?
Sinds de Modernisering Omgevingsveiligheid hebben gemeenten en provincies meer beleidsvrijheid en -verantwoordelijkheid op het gebied van externe veiligheid. Er zijn namelijk geen Rijksregels meer die voorschrijven wanneer en hoe het groepsrisico verantwoord moet worden. Onder de Omgevingswet is het voornamelijk aan de gemeente om hiervoor beleid te maken. De gemeente is verplicht om in het omgevingsplan rekening te houden met het groepsrisico binnen aandachtsgebieden, maar ze mag zelf weten wanneer ze het veilig genoeg vindt.
Dit roept ten eerste allerlei tactische vragen op zoals: ‘Wat is onze opgave op het gebied van externe veiligheid, wat is veiligheidsambitie en welke doelstellingen horen daarbij?’. Daarna komen de strategische vragen zoals:
- Willen en kunnen we beleidsneutraal blijven?
- Willen we vooral reguleren (beschermen) of dereguleren (benutten)?
- Nemen we de kans, het effect of het risico als uitgangspunt?
- In hoeverre willen we het beleid differentiëren, bijvoorbeeld per gebiedstype?
De belangrijkste vraag blijft: ‘Wanneer vinden we het veilig genoeg?’. Daarvoor moet het bevoegd gezag het eens worden over wat een evenwichtige toedeling van functies aan locaties (ETFAL) is. Er moet bepaald worden op welke locaties in de gemeente nieuwe risicovolle activiteiten of ruimtelijke ontwikkelingen nabij risicovolle activiteiten zijn toegestaan, en onder welke voorwaarden. Daarvoor kan de gemeente onderstaande maatregelen (voorwaarden) overwegen. Lees hier hoe OK10 bij deze afweging kan helpen.
Wanneer de gemeente bouwkundige maatregelen nodig acht, moet er een zogenaamd voorschriftengebied worden aangewezen. Voor de realisatie van een nieuw zeer kwetsbaar gebouw in een aandachtsgebied moet er altijd een voorschriftengebied worden aangewezen, waarna bouwkundige maatregelen verplicht zijn. Ga voor meer informatie over het voorschriftengebied naar dit artikel.
Waar ligt de uitdaging voor provincies?
Niet alleen gemeenten moeten bepalen wanneer het voldoende veilig is. Een provincie kan ook de aangewezen partij zijn om hierover na te denken, bijvoorbeeld wanneer een opgave de gemeentegrenzen overstijgt en er behoefte is aan sturing op regionaal niveau. Denk bijvoorbeeld aan de woningbouwopgave, de energietransitie en de vraag naar meer (chemische) bedrijventerreinen. Lees hier hoe OK10 kan helpen bij het in kaart brengen van deze opgaven. Om dit in goede banen te leiden kan een provincie bijvoorbeeld instructieregels in haar omgevingsverordening opnemen over de omgang met aandachtsgebieden. De gemeente moet deze instructieregels uitwerking in haar omgevingsplan.
Hoe kan Oostkracht10 helpen?
Oostkracht10 heeft veel kennis van externe veiligheid, omgevingsveiligheid en de Omgevingswet en weet welke opgaven er op dit moment liggen binnen deze thema’s. Lees hier wat we voor jou kunnen betekenen of neem meteen contact met ons op!
